深化細(xì)化優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作|損害賠償《意見》專家系列解讀

深化細(xì)化優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償工作|損害賠償《意見》專家系列解讀

黨的二十屆三中全會(huì)決定提出“統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償”，這一決策部署為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作指引了方向，也提出了更高要求，《關(guān)于深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）出臺(tái)正當(dāng)其時(shí)。作為貫徹與解釋《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)定》）的規(guī)范性文件，《意見》相比同時(shí)廢止的2020年版本，在多個(gè)方面展現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作推進(jìn)的“深入”程度。

深化程序統(tǒng)籌

《意見》將程序統(tǒng)籌作為貫穿生態(tài)環(huán)境損害賠償全部工作的重點(diǎn)之一。

由于與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度并行的行政執(zhí)法、訴訟以及其他途徑都能達(dá)成責(zé)任實(shí)現(xiàn)的目的，《意見》從線索篩查、索賠啟動(dòng)等全工作流程推進(jìn)不同程序之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。為了避免索賠工作程序冗余，《意見》特別規(guī)定了因程序重復(fù)而不納入線索篩查、不啟動(dòng)索賠情形：通過行政執(zhí)法、訴訟等其他途徑已經(jīng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)，不納入線索篩查范圍；通過行政執(zhí)法、訴訟以及其他途徑，或者賠償義務(wù)人采用生態(tài)修復(fù)、恢復(fù)原狀、認(rèn)購(gòu)碳匯等履責(zé)方式，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的，視為賠償責(zé)任已經(jīng)履行，可以不啟動(dòng)索賠。  

為了提升與行政執(zhí)法之間的程序統(tǒng)籌效能，《意見》全面升級(jí)了與行政執(zhí)法的銜接，在保留鼓勵(lì)履責(zé)領(lǐng)域的行政執(zhí)法銜接之外，將相關(guān)行政執(zhí)法資料作為索賠的證明材料、組建聯(lián)合調(diào)查組等新舉措納入，在銜接內(nèi)容和銜接環(huán)節(jié)方面提出了建立健全生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法銜接機(jī)制的新要求。

《意見》還整體性加強(qiáng)了與環(huán)境公益訴訟的銜接，協(xié)同《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》，在保持與人民法院溝通對(duì)接的基礎(chǔ)上新增與人民檢察院溝通對(duì)接、相互支持的規(guī)定，對(duì)人民檢察院移送的線索決定不啟動(dòng)的應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋，交由檢察機(jī)關(guān)判斷是否啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境檢察民事公益訴訟程序。在開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商時(shí)，可以邀請(qǐng)人民檢察院參與；在提起訴訟時(shí)，可以提請(qǐng)人民檢察院依法支持起訴；在修復(fù)時(shí)，可以邀請(qǐng)人民檢察院參與監(jiān)督；在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，可以將有關(guān)情況通報(bào)人民檢察院。

細(xì)化法規(guī)解釋

《意見》為《管理規(guī)定》中界定的三類案件提供了更具操作性的適用標(biāo)準(zhǔn)。

《管理規(guī)定》第十八條第一款第三項(xiàng)規(guī)定了“生態(tài)環(huán)境損害顯著輕微”作為可以不啟動(dòng)索賠程序的構(gòu)成要件之一，但是對(duì)于“顯著輕微”案件的認(rèn)定并無詳細(xì)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。《意見》給出了“損害數(shù)額極小或者生態(tài)環(huán)境損害行為并未造成明顯影響”這兩類可擇一適用的標(biāo)準(zhǔn)，并提供了判定要素：對(duì)于案件損害數(shù)額極小的判定，《意見》授權(quán)地方省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)根據(jù)本地區(qū)本領(lǐng)域的實(shí)際情況作出規(guī)定，在實(shí)踐中需要注意與“損害較小”的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)別；對(duì)于未造成明顯影響的判定，《意見》不僅針對(duì)案涉不同生態(tài)環(huán)境要素、污染物區(qū)分了類型化的評(píng)判要素，還銜接了相關(guān)行政處罰裁量基準(zhǔn)并且保留了兜底判斷余地。此外，還規(guī)定了顯著輕微案件可以不啟動(dòng)索賠程序的例外情形，在這些情形中即使屬于顯著輕微案件，也應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)索賠程序：損害區(qū)域?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地內(nèi)的案件；賠償義務(wù)人曾因違法行為造成生態(tài)環(huán)境損害，兩年內(nèi)再次發(fā)生的；省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)索賠的其他情形。

《管理規(guī)定》第二十條第二款規(guī)定“損害事實(shí)簡(jiǎn)單、責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議、損害較小的案件”可以適用生態(tài)環(huán)境損害簡(jiǎn)易評(píng)估程序，但還需要更具體的標(biāo)準(zhǔn)加以落實(shí)，《意見》對(duì)這類“簡(jiǎn)單案件”作了進(jìn)一步界定：“損害事實(shí)簡(jiǎn)單”，主要從生態(tài)環(huán)境違法事實(shí)清楚，因果關(guān)系明確進(jìn)行判斷；“責(zé)任認(rèn)定無爭(zhēng)議”，主要是指賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人之間、賠償義務(wù)人相互之間，對(duì)責(zé)任認(rèn)定、責(zé)任劃分無爭(zhēng)議；“損害較小”，主要是指造成的生態(tài)環(huán)境不利影響較小，生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額不超過30萬元（不包括生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估等費(fèi)用），并且授權(quán)省級(jí)賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可以根據(jù)本地情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，原則上不超過50萬元。另外，為實(shí)現(xiàn)“相同情形相同處理”，《意見》還規(guī)定可以通過類案參考、典型案例評(píng)析等方式統(tǒng)一綜合認(rèn)定尺度。

《管理規(guī)定》第三十二條第一款、第三十三條第三款規(guī)定了重大案件信息的報(bào)告機(jī)制、重大案件督辦機(jī)制，但并未明晰“重大案件”如何認(rèn)定，《意見》協(xié)同其他制度予以明確：中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察發(fā)現(xiàn)的重要生態(tài)環(huán)境問題涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，協(xié)同了《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》；較大及以上突發(fā)環(huán)境事件涉及的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件，協(xié)同了《突發(fā)環(huán)境事件分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》；重大及以上生態(tài)破壞事件，協(xié)同了《重大生態(tài)破壞事件判定規(guī)程》；最后授權(quán)省級(jí)賠償權(quán)利人結(jié)合本地實(shí)際進(jìn)行認(rèn)定并規(guī)定了兜底條款。

優(yōu)化案件辦理

《意見》對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的辦理提供了改進(jìn)質(zhì)量的新舉措。

在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查方面，除了前述程序銜接規(guī)定外，《意見》對(duì)調(diào)查期限的合理設(shè)定、充分使用各項(xiàng)技術(shù)手段、運(yùn)用物量平衡等分析方法、違法行為的全面調(diào)查作出了新的要求。

在生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估方面，《意見》鼓勵(lì)各地根據(jù)職責(zé)或者工作需要，制定相關(guān)專項(xiàng)工作指南、生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評(píng)估方法；更細(xì)致地要求鑒定評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)環(huán)境損害是否可以修復(fù)，對(duì)于部分可以修復(fù)的，應(yīng)當(dāng)明確可以修復(fù)的區(qū)域范圍和要求。

在生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商方面，《意見》從磋商形式及期限、賠償協(xié)議、磋商不成、鼓勵(lì)履責(zé)四個(gè)維度進(jìn)行了全面規(guī)范，并增補(bǔ)了磋商不成的兩種情形。在經(jīng)磋商達(dá)成賠償協(xié)議后的司法確認(rèn)階段，《意見》補(bǔ)充規(guī)定了《管理規(guī)定》第二十五條之外的情形：經(jīng)人民法院審查未予司法確認(rèn)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)裁判文書核實(shí)有關(guān)情況后重新磋商一次。重新磋商不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提起訴訟。

在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)方面，《意見》的亮點(diǎn)在于規(guī)定了替代修復(fù)的新內(nèi)容。不僅將《管理規(guī)定》第九條第三款中的“生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)”明確為“生態(tài)環(huán)境損害無法修復(fù)或者無法完全修復(fù)”，還進(jìn)一步規(guī)定在涉漁業(yè)等方面不宜由賠償義務(wù)人開展替代修復(fù)的情形，由賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)按要求組織開展。鼓勵(lì)構(gòu)建替代修復(fù)項(xiàng)目庫(kù)，并且要求在選擇替代修復(fù)項(xiàng)目時(shí)，優(yōu)先考慮讓人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境改善有切實(shí)獲得感的項(xiàng)目。鼓勵(lì)因地制宜建設(shè)生態(tài)環(huán)境損害賠償修復(fù)基地，探索政策協(xié)同機(jī)制，提高生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)綜合效應(yīng)。

在生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評(píng)估方面，《意見》對(duì)《管理規(guī)定》第二十七條的內(nèi)容進(jìn)行了精細(xì)化。除了要求生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)效果評(píng)估相關(guān)內(nèi)容應(yīng)在生態(tài)環(huán)境損害賠償協(xié)議中予以規(guī)定、收到修復(fù)完成通報(bào)后組織生態(tài)環(huán)境修復(fù)效果評(píng)估，《意見》還規(guī)定了可以不組織開展修復(fù)效果評(píng)估的三類情形，避免修復(fù)效果評(píng)估運(yùn)用的泛化。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度已經(jīng)走過十個(gè)年頭，其科學(xué)化、法治化水平日益提升，在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的制度群中也發(fā)揮著更加重要的作用。但改革仍在進(jìn)行時(shí)，《意見》的出臺(tái)從深化程序統(tǒng)籌、細(xì)化法規(guī)解釋、優(yōu)化案件辦理出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作推進(jìn)到了新的階段。

作者孫思嘉系中共浙江省委黨校（浙江行政學(xué)院）博士后；竺效系中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授

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